今年政府工作报告（下称“报告”）聚焦房地产、地方政府债务、金融机构不良资产三大重点领域，提出了系统化、长效化、规范化与制度化的风险防控政策安排。
顶层设计对于经济风险的处置正从传统“拆弹式”单一路径切换到“存量化解”和“模式创建”的混合思路上来，从应急式手术转向筑牢中长期经济安全制度底座的轨道上来。
房地产风险调控：构建稳定发展新模式
国内房价相对于峰值时期已累计下跌约20%。为此，报告提出了“因城施策控增量、去库存、优供给”的系统性思路，政策指向更具针对性和更有可操作性，同时显示出房地产调控从单纯的“防风险”转向“防风险与促发展并重”，在此基础上着力构建房地产发展新模式。
“控增量”意味着从源头合理控制新增商品房供应，避免产生新的库存，防止供需失衡进一步加剧。为了杜绝增量扩张过程中衍生出新的债务违约风险，报告强调进一步发挥“保交房”白名单制度的作用。
“去库存”则直指当前存量商品房过多这一房地产市场的主要矛盾，在提出通过多种渠道盘活存量资源的同时，提出“鼓励收购存量商品房重点用于保障性住房等”，由此串连起了商品房市场与保障房体系的连接通道，进而可能释放出稳市场与防风险的双重效果。
相比于“控增量”与“去库存”，“优供给”更让人期待。着眼于长远发展，报告明确提出“有序推动安全舒适绿色智慧的‘好房子’建设，实施房屋品质提升工程和物业服务质量提升行动”。这意味着在供给结构上，住房建设将从同质化增量转向品质化适配，并充分关注不同地域的需求差异，尤其是对标适老化、高舒适度等用户核心诉求，实现供求匹配；相应地，房地产企业需要推进技术研发、精益建造与社区运维不断进步，构建高品质可持续发展模式。
报告从提出“加强初婚初育家庭住房保障，支持多子女家庭改善性住房需求”，到重申“高质量推进城市更新，稳步实施城镇老旧小区、城中村等改造”，再到首次强调“优化保障性住房供给”，以及明确“好房子”建设目标，不仅显示出盘活存量与优化增量的政策主线，也体现出房地产风险调控中惠民生与促公平的色彩，以及创建相应保障与实现机制的意图。
地方政府债务风险化解：创建长效运营新机制
根据财政部公布的最新数据，2025年全国发行地方政府债券合计约10.31万亿元，年度发行量再创历史新高，也是地方政府债券年度发行规模首次突破10万亿元。从存量规模看，截至2025年12月末，全国地方政府债务余额约为54.82万亿元，相比前一年度增长约15%。为化解地方政府隐性债务风险，2024年中央政府出台了总额10万亿元的隐性债务置换计划，其中2024年至2026年每年发行2.8万亿元地方政府再融资债券来置换存量隐性债务，以展期降息，缓释地方债务风险。总体来看，目前约87%的到期地方政府债券本金，地方依赖借新还旧，不难看出，本轮化债的本质，是将地方政府的表外隐性债务转化为表内显性债务，将高息短期债务转化为低息长期债务。
依靠“时间换空间”和“低息换高息”一揽子技术性化债政策的操作，不仅修复了地方政府的资产负债表，极大缓解了近年来的偿债高峰压力，系统性风险特别是流动性风险得到有效遏制，而且帮助地方政府从“救火队员”的角色中解脱出来，腾出了宝贵的财政资源用于保民生、促发展。
不过作为债务主体，地方政府的偿债压力仍在，地方财政状况尤其是支出能力并没有显著改善，通过自我造血衍生出的偿债增量功能依旧较为微弱，因此，接下来政策的重心按照报告所指，就是要从“化债”本身转向“激活地方活力”，从“高风险积累”转向“高水平治理”。
首先，报告提出“优化债务监测考核指标，构建统一的政府债务管理长效机制”，意味着地方债务治理正在从单纯的化解存量债务转向化解存量与防范增量并重、推动转型与长效监管结合，为此，报告明确了导向性较强的政策举措，包括加快化解隐性债务风险，严防虚假化债，坚决把遏制违规新增隐性债务作为铁的纪律，并推动实施一般债、专项债、城投债、拖欠款等“大账本”管理，同时加大金融、财政支持力度，优化债务重组和置换办法。
其次，支持地方政府用足用好支持性政策。化债的最终目的不是让政府“缩手缩脚”，而是让政府“轻装上阵”。报告强调，2026年拟安排的4.4万亿元地方政府专项债券，必须精准投向能产生持续现金流和拉动有效需求的项目，避免资金沉淀闲置；另外，地方政府应通过资产证券化、REITs等金融工具，有效盘活存量资产，让沉淀的公路、水务等基础设施转化为可交易的金融产品。
再次，作为化债的关键部位，报告首次明确提出要“多措并举化解地方政府融资平台经营性债务风险”。城投平台是地方政府间接融资与隐性债务的发生主体，自2023年起根据政策批量退出，至2027年6月前，地方政府的融资平台必须清零，彻底剥离政府投融资职能。不过，目前部分平台仅是形式上的公告退出，其治理结构、业务模式和对政府的依赖并未根本改变。基于“严监管、重实质”的出清原则，地方政府融资平台的真正转型应是“釜底抽薪”，通过兼并重组、注入经营性资产，甚至是清理注销，让平台成为纯正意义上的市场化主体，同时还需高度警惕，一些国企在转型后异化为新的融资平台，进而酿造出新的风险敞口。
最后，进一步理顺中央与地方财政事权关系，是报告强调的化债重点环节。从目前的主要依赖中央加杠杆和地方资产变现的化债路径看，地方政府无疑承担了大量超出其财力的支出责任，若不在体制机制上理顺财权与事权的关系，恐难以从根本上遏制住地方隐性举债的冲动。就此，报告强调“将不新增隐性债务作为铁的纪律”，以防止陷入“一边化债一边新增”的怪圈。此外，治本之策还是要适当加强中央事权、提高中央财政支出比重。只有加快推进财税体制改革，重塑央地财政关系，让地方政府摆脱对土地财政和隐性负债的路径依赖，地方债务才能真正回归其经济发展“助推器”的本源。这不仅是财政的突围，更是治理现代化的必由之路。
中小金融机构不良资产：充实处置的新资源与新手段
受到经济增速放缓尤其是房地产市场调整的影响，部分中小金融机构资产质量承压。进一步有效处置不良资产与化解存量风险，不仅关系到机构自身的生存发展，更关乎区域金融稳定与经济安全，报告提出“稳妥处置金融机构不良资产”“强化金融风险监测预警和早期纠正，提高风险源头防控能力”，一系列表述标志着相关工作已从“积极防范”转入“稳妥化解”，从事后处置朝着早期纠正前移。
“坚持市场化法治化原则，有序推进高风险机构处置”是报告为处置中小金融机构不良资产所确立的分类施策思路，基本导向是，既不能完全依赖行政兜底，也不能放任风险蔓延，而应在法治框架下，充分发挥市场机制的作用。具体而言，对于高风险但有挽救价值的机构，可采取兼并重组、省级统一法人整合、委托优质机构托管等方式；对于资不抵债、无救助价值的机构，通过存款保险基金接管、市场化收购或破产清算实现有序退出。这种“一行一策”的分类思路，既避免了“一刀切”式的简单处理，也体现了市场化出清的改革方向。
拓宽不良资产处置渠道有助于较快地降低中小机构不良资产率，报告强调要“充实地方中小金融机构风险处置资源和手段”。一方面，实践证明将不良资产批量转让给资产管理公司（AMC）是一种行之有效的方式。虽然这种方式可能让中小金融机构承受折价转让的成本，但由于出售的是经济资本占用较高、流动性较差的资产，等于是风险的一次出清，同时改善资产质量和节省劣质资本占用。另一方面，资产证券化、债转股等方式也值得探索与推广。通过将不良资产打包证券化，可以引入更广泛的市场投资者参与风险分担；而对于有发展前景但暂时困难的企业，债转股则能实现银企双赢。
资本是金融机构吸收损失、抵御风险的“压舱石”，可中小金融机构资本补充面临双重困境：一方面，内源性资本积累能力较弱，盈利能力下降制约了留存收益补充资本的空间；另一方面，外源性资本补充渠道不畅，上市融资、增资扩股等受制于市场环境和股东实力。针对这一问题，报告明确要“多渠道加大资本补充力度”。一方面，发行专项债券是重要的政策工具，这类债券通常由地方政府发行，通过认购转股协议存款或直接注资的方式，为中小银行补充资本金，报告明确要推动“地方中小银行专项债发行常态化”；另一方面，积极运用市场化资本工具，包括扩大永续债、二级资本债等产品的规模，以及增资扩股、引入战略投资者等。与专项债相比，这些市场化工具更注重投资者多元化，有助于引入社保基金、保险公司等长期资金，尤其是对于高风险机构而言，通过引进优质股东，既能补充资本，又能改善公司治理，实现“引资”与“引智”并举。
处置存量风险的同时，更应该防止与遏制增量风险，并在此基础上构建出可以治本的长效机制，报告提出“加强金融监管协同”，其中央地监管协同成为了重点方向与关键环节。目前，地方中小金融机构大多由地方政府承担属地风险处置责任，而监管部门负责专业监管和规则制定，未来需要建立“中央统筹、地方主导、市场参与”的长效协同机制。
除了进一步压实属地责任外，更应该统一监管框架，实现央地日常监管、风险预警、执法行动的联动，打破相互间监管信息不畅导致的监管盲区，做到信息共享与数据互通、联合检查与执法协作、政策制定前积极会商与统一标准、合力联袂处置风险的责任共担，消除各自为战的耗散监管格局；而在资源层面，可以进一步增厚存款保险基金和金融稳定保障基金的规模；在手段层面，可以考虑赋予存款保险机构更强的前置介入权以及进一步完善金融机构的司法破产程序，对地方政府处置中小金融机构不良资产构成全程化的有力声援。
（作者系中国市场学会理事、经济学教授）
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张锐
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